Kemikaalivalvonnan (uskomaton) kehitys
Miten kemikaalivalvonta ja -lainsäädäntö ovat kehittyneet myrkkyasetuksen ajoista nykypäivään? Kemikaalivalvonnan konkari Juha Pyötsiä kertoo aiheesta blogissaan ja muistelee samalla pitkää uraansa kemikaalialan eri tehtävissä.
Kemikaalilainsäädännön historia tunnetaan hyvin 1700-luvulla sovelletusta rikoslainsäädännöstä ja vuoden 1888 keisarillisesta myrkkykauppa-asetuksesta lähtien. Niiden jälkeen suurimpia lainsäädännön muutoksia olivat itsenäisyyden ajan myrkkyasetus vuodelta 1946 sekä myrkkylaki vuodelta 1969 ja sen nojalla annetut myrkkyasetukset. Emme kuitenkaan tiedä juuri mitään myrkkyjen ja muiden kemikaalien käytön valvonnasta ja siihen käytetyistä voimavaroista tuolta pitkältä ajanjaksolta.
Tietojeni mukaan ensimmäinen kemikaaleja (myrkkyjä) valvovan valtion keskushallinnon virkamiehen (kemistin) virka perustettiin vuonna 1971 lääkintöhallitukseen. Kun tulin töihin lääkintöhallitukseen vuonna 1979, virkamiehiä oli jo kaksi, kemisti ja tarkastaja. Tosin 70-luvulla valvontaresursseja oli sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla myös työsuojeluhallituksessa, jossa hoidettiin työsuojeluun liittyviä kemikaalitehtäviä. Tuolloin kemikaaleihin liittyvät kysymykset olivat yksi tärkeä painopistealue, ja työsuojeluhallituksella oli merkittävä rooli alan lainsäädännön kehittämisessä.
1980-luvun alussa EY-lainsäädännön piiriin
Vuonna 1971 oli annettu sosiaali- ja terveysministeriölle (STM) oikeus antaa myrkkyluetteloita. Aiemmin ne annettiin myrkkyasetuksen liitteinä. 1970-luvun lopulla olleen TVATM (terveydelle vaarallisten aineiden tunnistus- ja merkintäjärjestelmä) -toimikunnan ehdotusten mukaisesti vahvistettiin vuonna 1980 ensimmäiset TVATM-aineluettelot sekä luettelo syöpäsairaudenvaaraa aiheuttavista aineista. Vuonna 1983 annettiin uusi STM:n päätös, joka yhdisti myrkkyluettelon ja työsuojelupuolen TVATM-aineluettelon. Tämä oli käsitykseni mukaan se ensimmäinen askel, jolla maamme kemikaalivalvonta lähti seuraamaan silloista EY-lainsäädäntöä. Euroopan yhteisön mallia seurattiin mm. luokitusperusteissa, aineluetteloissa ja varoitusmerkinnöissä. Suhteellisen vähäiset erot, jotka vielä jäivät lainsäädäntöön, poistettiin myöhemmin ETA-sopimuksessa ja EU-jäsenyyssopimuksessa.
Myrkyistä vaarallisiksi kemikaaleiksi
Seuraava suuri askel oli kemikaalilainsäädännön valmistelu. Laki valmistui 1989. Sen tarkoituksena oli ehkäistä ja torjua kemikaalien aiheuttamia terveys- ja ympäristöhaittoja sekä palo- ja räjähdysvaaroja ja omaisuusvahinkoja. Laissa myrkkylain käsitteet muutettiin entistä tarkemmin seuraamaan EY-lainsäädäntöä. Myrkky-käsitteestä luovuttiin ja se korvattiin käsitteellä vaarallinen kemikaali. Uutena ryhmänä lain piiriin tulivat ympäristölle vaaralliset kemikaalit, joiden luokituskriteerit luotiin yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa. Samalla vuonna 1983 perustettu ympäristöministeriö (YM) tuli lain uudeksi valvontaviranomaiseksi. Se vastasi kemikaalien aiheuttamien ympäristöhaittojen ehkäisystä ja torjunnasta sekä suojauskemikaalien (entiset puutavaran suojausmyrkyt) hyväksymisestä. Muita lain keskushallinnon valvontaviranomaisia olivat sosiaali- ja terveysministeriö (koordinointivastuu), kauppa- ja teollisuusministeriö (KTM) (kemikaalien teollinen käsittely ja varastointi) sekä työministeriö (TM), joka vastasi tuolloin työsuojeluasioista.
Kemikaalilain valmistelun yhteydessä alkoi myös Euroopan talousaluetta (ETA) koskevan sopimuksen valmistelu yhdessä muiden EFTA-maiden kanssa. Tämä vaikutti myös kemikaalilainsäädännön sisältöön, koska EFTA-maiden edustajat tapasivat määräajoin komission virkamiehiä ja pääsivät myös tarkkailijoiksi EY:n kemikaalisektorin asiantuntijatyöryhmiin. Tällöin mukana olleet virkamiehet tutustuivat käytännössä EY-lainsäädännön yksityiskohtiin ja tulkintoihin. Siirryin itse vuonna 1989 sosiaali- ja terveysministeriöön ensimmäiseksi kokopäivätoimisesti kemikaaliasioita hoitavaksi virkamieheksi. Siirron syynä oli alan lainsäädännön määrän jatkuva kasvu ja ETA-sopimuksen valmistelu.
Sisämarkkinasäännöt käyttöön vuonna 1994
Lyhytaikaiseksi jäänyt ETA-sopimus tuli voimaan vuoden 1994 alussa ja sillä otettiin Suomessa käyttöön Euroopan Unionin sisämarkkinasäännöt. Lainsäädännön sisällön kannalta 1.1.1994 oli tärkeä hetki. Kun Suomen täysjäsenyys EU:ssa alkoi vuotta myöhemmin, 1.1.1995, kaikki kemikaaleja koskeva lainsäädäntö oli jo toimeenpantu. Tästä päivämäärästä alkoi kuitenkin alan virkamiehillä täysivaltainen osallistuminen EY-lainsäädännön valmisteluun ja komission toimivaltaan kuuluvan lainsäädännön päätöksentekoon. Samalla työhön osallistuneiden virkamiesten työn vaatimustaso ja vastuu nousivat merkittävästi.
Vuosikymmenen vaihteessa uusittiin keskushallintoa useaan otteeseen. Vanhoja keskusvirastoja lakkautettiin ja uusia perustettiin. Esimerkiksi lääkintöhallituksen seuraajaksi perustettu sosiaali- ja terveyshallitus lakkautettiin 1992. Aluksi keskusvirastojen teknisiä toimeenpano- ja valvontatehtäviä siirrettiin ministeriöihin, mutta ratkaisu huomattiin suhteellisen nopeasti virheeksi. Tämän vuoksi ministeriöiden alaisuuteen perustettiin uusia kapeamman toimialan asiantuntijavirastoja hoitamaan vaativia teknisiä asiantuntija- ja toimeenpanotehtäviä. Ministeriöt keskittyivät lainsäädännön valmisteluun, johon EU-päätöksenteko toi uusia haasteita. Kemikaaliasioissa työnjaoksi muodostui käytäntö, jossa komission toimivaltaan kuuluvat asiat hoidettiin pääasiassa keskusvirastoissa ja neuvoston toimivaltaan kuuluvat asiat ministeriöissä.
Kemikaaliasioiden hoito keskusvirastoihin
Sosiaali- ja terveysministeriön alaisuuteen perustettiin vuoden 1994 lopussa sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskus (STTV), jonne siirrettiin mm. STM:n kemikaalilainsäädäntöön liittyvät valtakunnalliset valvonta- ja toimeenpanotehtävät. STTV yhdistettiin myöhemmin vuonna 2009 terveydenhuollon oikeusturvakeskukseen. Uusi virasto oli nimeltään Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto, Valvira. Ympäristöministeriön hallinnonalalla hallinnollisia toimeenpanotehtäviä keskitettiin Suomen ympäristökeskukseen, SYKE. Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle perustettiin Elintarviketurvallisuusvirasto, Evira ja kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla oli Turvatekniikan keskus (Tukes). Vain työsuojeluhallinto jäi ilman uutta omaa keskusvirastoa. Kemikaalirekisterin henkilöstö siirrettiin kuitenkin myöhemmin samaan keskusvirastoon muiden STM:n kemikaalivirkamiesten kanssa.
Kaikissa näissä keskusvirastoissa hoidettiin kemikaalivalvontaan liittyviä tehtäviä. Vaikka hallinnon organisaatiomuutokset tuntuivat raskailta niissä työskenteleville henkilöille, niin tosiasiassa kemikaalivalvonnan henkilöstömäärät kasvoivat tasaisesti uusien tehtävien myötä. Esimerkiksi STM:n hallinnonalalla keskusvirastojen (STTV ja Valvira) kemikaalivalvonnan henkilöstömäärä moninkertaistui vajaassa kahdessakymmenessä vuodessa.
REACH teki Euroopasta kemikaaliturvallisuuden edelläkävijän
Seuraavien merkittävien lainsäädäntömuutoksen valmistelu alkoi Euroopan unionissa 2000-luvun vaihteessa. EU:n harmonisoidussa sisämarkkinalainsäädännössä siirryttiin yhä enemmän EU-asetuksiin, jotka ovat ylikansallista - suoraan sitovaa lainsäädäntöä. Ensin alkoi kemikaalien rekisteröintiä, arviointia ja lupamenettelyä koskevan ns. REACH-asetuksen valmistelu ja hieman myöhemmin kemikaalien luokitusta, merkitsemistä ja pakkaamista koskevan ns. CLP-asetuksen valmistelu. Nämä säädökset annettiin EU-asetuksina, mikä vähensi merkittävästi ministeriöiden työtä, koska säädösten siirtäminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, jäi pois. Tosin toiminnanharjoittajille säädösten seuraaminen muuttui aiempaa vaikeammaksi. Näistä uusista säädöksistä erityisesti REACH-asetus monimutkaisine ja kalliine hallintomenettelyineen oli erityisen haastava. Tällä säädöksellä Euroopan unioni otti globaalissa kemikaaliturvallisuudessa selkeästi edelläkävijän aseman.
ECHA aloitti toimintansa kesäkuussa 2007
Uusien kemikaaliasetuksen toimeenpano edellytti jäsenmaissa ja EU:n hallinnossa lisäresursseja. Säädösten toimenpanoa varten yhteisössä tarvittiin myös uusi EU:n erillisvirasto, Euroopan kemikaalivirasto, ECHA. Monen jäsenmaan yllätykseksi ja muutamien loppuvaiheen käänteiden jälkeen uusi virasto päätettiin vuoden 2003 lopussa perustaa Helsinkiin. Kun REACH-asetus saatiin valmiiksi Suomen puheenjohtajuuskauden lopussa joulukuussa 2006, jo aiemmin perustettavaksi päätetty virasto sai toimintaansa koskevat säädökset. Virasto aloitti toimintansa kesäkuun alussa 2007. Nykyisin siellä työskentelee noin 600 henkilöä, joista suurin osa (noin 30%) on suomalaisia. Täten ECHA:aan siirtyi paljon virkamiehiä maamme kemikaalihallinnosta ja tutkimuslaitoksista. ECHA on nykyisin EU:n kolmanneksi suurin erillisvirasto. Sen henkilöstö tekee työtä vain Euroopan unionille, ei jäsenvaltioille. Jäsenvaltioiden asiantuntijavirkamiehet osallistuvat ECHA:n työhön useissa eri työryhmissä ja komiteoissa, joten ECHA käyttää jonkin verran jäsenmaiden voimavaroja.
Kemikaalivalvonta keskitettiin Tukesiin
Kun REACH-asetus oli hyväksytty vuonna 2006, siirryin Kemianteollisuus ry:n palvelukseen vuoden 2007 alussa. Samalla suhtautumiseni kemikaalilainsäädäntöön muuttui lainsäädännön toimeenpanijan, yrityksen, näkökulmaan. Yksi valtionhallinnon työtehtävä oli kuitenkin vielä edessä vuonna 2008, kun valtionvarainministeriöstä otettiin yhteyttä taustaselvityksen tekemiseksi kemikaalihallinnon uudistamista selvittävälle virkamiestyöryhmälle.
Kuten edellä on todettu, EU-jäsenyyden seurauksena kemikaalivalvonnan tehtävät ja voimavarat olivat lisääntyneet merkittävästi, mutta ne olivat hajallaan useissa virastoissa eri hallinnonaloilla. Eri tehtäviä hoidettiin eri viranomaisissa ja tehtävien sisällä eri vaaraominaisuuksia hoidettiin eri viranomaisissa. Toiminnanharjoittajien oli tämän vuoksi hyvin vaikea asioida kansallisten viranomaisten kanssa. Vain pieni joukko virkamiehiä tunsi järjestelmän tarkasti. Taustaselvityksessä ehdotettiin Valviran, Syken ja Eviran kemikaalivalvonta tehtävien keskittämistä yhteen yhteiseen virastoon, jossa tällaisten tehtävien keskittämisestä olisi eniten synergiaetuja. Viraston piti myös olla mahdollisimman neutraali ja sellainen, joka jo muutoinkin teki tehtäviä eri ministeriöille. Tällainen virasto olisi esimerkiksi Turvatekniikan keskus (Tukes), joka jo valvoi mm. kemikaaleja käyttäviä ja valmistavia laitoksia sekä kemikaalien varastointia.
Työryhmä päätyi samaan ratkaisuun, ja säädösvalmistelun jälkeen vuoden 2011 alussa kemikaalivalvonta keskitettiin Tukesiin, jossa yhteydessä viraston nimi muuttui Turvallisuus- ja kemikaalivirastoksi. Kemikaalivalvontaa oli yritetty keskittää jo kaksi kertaa aiemminkin, tällä kolmannella kerralla onnistuttiin. Nykyisin Tukesin kemikaaliyksikössä työskentelee noin 80 henkilöä. Vastuuministeriöissä kemikaaliasioita hoitaa edelleen 1-2 henkilöä. Teollisuuden ja kaupan järjestöissä vastaavia asioita hoitaa korkeintaan yksi henkilö, ja yleensä hänellä on myös muita työtehtäviä. Tosin järjestöjen vastuuhenkilöt saavat tarvittaessa tukea jäsenyrityksistä. Tilanne on hyvin samanlainen alan EU-järjestöissä ja muissa jäsenmaissa suurimpia jäsenmaita lukuun ottamatta.
Kemikaalivalvontajärjestelmässä EU:ssa nykyään 2000 henkilötyövuotta
Meillä on nyt Euroopan unionissa maailman kattavin, vaativin ja kallein kemikaalivalvontajärjestelmä, joka koskee täysin samanlaisena kaikkia jäsenmaita. Järjestelmän teknisestä toimeenpanosta vastaa ECHA yhdessä jäsenmaiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Tämä koko EU:n kattava toimeenpano- ja valvontaresurssi on arvioni mukaan suuruudeltaan noin 2000 henkilötyövuotta. Valtaa järjestelmässä käyttävät EU:n ja jäsenvaltioiden virkamiehet sekä Euroopan parlamentissa poliitikot. Yritysten tehtävänä on lainsäädännön velvoitteiden toimeenpano. Järjestöjen edustajilla on lausunnon antajan sekä tietyissä työryhmissä ja komiteoissa tarkkailijan asema. Lisäksi elinkeinoelämän puolella asiantuntijoita on hyvin vähän verrattuna alalla työskentelevien virkamiesten määrään.
Näin kemikaalivalvontajärjestelmämme on osana EU-järjestelmää kehittynyt niin suureksi ja kattavaksi, että 1970 - 1980-luvun vaihteessa ei tällaista kukaan osannut edes kuvitella.
Tällainen asetelma korostaa mielestäni EU:n viranomaisten, kansallisten asiantuntijoiden ja poliittisten päättäjien vastuuta, jotta kemikaaliturvallisuutta koskevat päätökset ja ratkaisut olisivat oikeudenmukaisia ja ne kohdistuisivat mahdollisimman tarkasti riskiä aiheuttaviin kohteisiin. Euroopan unionin kemikaalien valvontajärjestelmässä on annettu viranomaisille laajat valtuudet ja niin paljon toimivaltaa, että järjestelmä voi virheellisesti toimiessaan jopa vähentää kokonaisturvallisuutta tai aiheuttaa tarpeetonta vahinkoa yritysten toiminnalle. Sen vuoksi järjestelmän tieteellisen osaamisen, tarkkuuden ja uskottavuuden pitää olla huippuluokkaa, jotta se saavuttaa EU-lainsäädännössä sille asetetut tavoitteet. Myös valvonnan pitää olla tasapuolista, jotta säädösten noudattamiseen investoineet yritykset voivat luottaa viranomaisten toimintaan ja etteivät vapaamatkustajat vie vastuullisten yritysten markkinoita.
Juha Pyötsiä
Juha Pyötsiä (FM) aloitti työuransa vuonna 1979 lääkintöhallituksessa, jossa hän toimi mm. kemikaalivalvonnasta vastaavana ylitarkastajana. Hän on toiminut sosiaali- ja terveysministeriössä ylitarkastajana ja neuvottelevana virkamiehenä, ja vuodesta 2007 lähtien Kemianteollisuus ry:ssä apulaisjohtajana ja johtajana. Samalla hän toimi sekä Väriteollisuusyhdistys ry:n että Painoväriyhdistys ry:n toimitusjohtajana. Eläkkeelle Juha Pyötsiä siirtyi elokuun alussa 2017.
