Övervakas kemikalierna? | Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes)

1. Inledning

All materia består av olika kemikalier. Med kemikalier avses ämnen eller blandningar gjorda av ämnen. Vissa kemikalier härstammar från naturen och andra har framställts av människan. Vissa kemikalier kan vara hälsovådliga för människan eller skadliga för miljön. Framställning, import, distribution, användning och upplagring av vissa kemikalier regleras detaljerat. Tillsynsmyndigheterna ska övervaka att verksamhetsutövare följer den lagstiftning som ska tillämpas på respektive produkt eller verksamhet. Lagstiftningen avser med verksamhetsutövare inte enbart de företag som tillverkar, importerar, distribuerar och använder kemikalier utan även exempelvis offentliga aktörer som upphandlar kemikalier för eget bruk eller för distribution till medborgarna.

I Finland gäller såväl kemikalielagstiftning på EU-nivå som nationell lagstiftning. EU-förordningarna gäller som sådana och är direkt förpliktigande för företagen. Nationella lagar och förordningar kan baseras på ett EU-direktiv eller vara lagar som stiftats utifrån nationellt övervägande i Finland. Om harmoniserad EU-reglering redan finns på något område, kan det i regel inte finnas överlappande eller motstridig nationell reglering i samma ärende. Övervakningen av lagstiftningen är alltid nationell, dvs. Finlands tillsynsmyndigheter övervakar de företag som verkar i Finland. Myndighetens behörighet regleras i lagen, och tillsynsmyndigheten har ingen annan behörighet än vad lagen ger den.

Lagstiftningen som gäller kemikalier är omfattande och övervakas av flera olika myndigheter. Framställning, import, distribution och användning av kemikalier i olika syften regleras genom hundratals olika bestämmelser, av vilka alla inte har beaktats i denna nationella kemikalieövervakningsstrategi. I denna övervakningsstrategi har man samlat Säkerhets- och kemikalieverkets (Tukes), arbetarskyddsmyndighetens, miljöskyddsmyndighetens, Försvarsmaktens, Tullens, Livsmedelsverkets och Finlands miljöcentrals uppgifter och mål vad gäller övervakning av bestämmelser för vissa kemikalier inom respektive myndighets ansvarsområde. I strategin behandlas tillsynsmyndighetens åtgärder vid övervakningen av skyldigheterna i anslutning till biocider, växtskyddsmedel, industri- och konsumentkemikalier, kosmetik samt tillverkning, import, försäljning och marknadsföring, upplagring och användning av olika föremål som innehåller begränsade kemikalier, såsom elektriska och elektroniska produkter, textilier, ackumulatorer och batterier, och smycken. Primärt behandlas övervakningen ur kemikalielagens, lagen om växtskyddsmedels och kosmetikalagens perspektiv. Sektorspecifik produktövervakning behandlas inte (t.ex. byggprodukter, leksaker) till andra delar än vad gäller tillämpningen av kemikalielagen. Strategin behandlar inte exempelvis övervakning av kemikalieavfall, läkemedel, gödsel, livsmedel, livsmedelskontaktmaterial, radioaktiva ämnen, narkotiska medel eller deras prekursorer eller alkohol, transport av farliga ämnen och inte heller övervakning med stöd av kemikaliesäkerhetslagen, miljöskyddslagen eller arbetarskyddslagen. I praktiken utför många tillsynsmyndigheter ändå övervakning i enlighet med dessa bestämmelser som en del av den övervakning som behandlas i denna strategi.

Syftet med strategin är även att beskriva de finländska kemikaliemyndigheternas samarbete och kommunikation samt kemikalieövervakningens fokusområden i Finland.

Strategin har beretts som en del av verksamheten i de nationella kemikaliemyndigheternas samarbetsnätverk. I det här nätverket ingår Tukes (nätverkets sammankallare och ledare), jord- och skogsbruksministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, miljöministeriet, regionförvaltningsverkets arbetarskyddsansvarsområde, Försvarsmakten, Finlands miljöcentral, NTM-centralerna, Tullen och Tullaboratoriet.

2. Kemikalieövervakningens nuvarande riktlinjer och praxis

Tillräcklig och rätt inriktad övervakning är förutsättningen för att kemikalielagstiftningens syften ska uppfyllas och riskerna som kemikalier, växtskyddsmedel och kosmetiska produkter orsakar ska kunna minskas samt hälsan och miljön skyddas.

Kemikalieövervakningens verksamhetskultur bygger på att aktörerna behandlas rättvist och jämlikt. Rättvis övervakning är

a) effektiv, utan att medföra onödig eller orimlig börda för företagen eller tillsynsmyndigheterna

b) bygger på riskbedömning där man drar nytta både av kännedomen om risken som ett lagbrott medför och av sannolikheten för att verksamheten är lagstridig

c) relativ, självständig, jämlik och opartisk

Dessutom ska tillsynsmyndigheten i samband med kemikalieövervakningen bistå och uppmuntra företagen att förstå och fullgöra sina skyldigheter, t.ex. genom att beredvilligt och på ett begripligt sätt erbjuda rådgivning och anvisningar.

Vidare enligt punkt b) om övervakning som fokuserar på riskbedömning borde således både den risk som lagstridig verksamhet utgör för hälsan eller miljön och sannolikheten för att verksamheten är lagstridig bedömas. Den risk som hälsan och miljön utsätts för påverkas såväl av sannolikheten för exponering för den kemikalie som granskas för tillfället, exponeringens omfattning (t.ex. antal människor som exponeras, den exponerade miljöns regionala omfattning, exponeringstiden) som kemikaliens farlighet. Risken är större vid en omfattande exponering för en mycket farlig kemikalie, än vid en liten exponering för en mindre farlig kemikalie. Sannolikheten för lagstridig verksamhet påverkas å sin sida exempelvis av företagens och andra verksamhetsutövares allmänna kännedom om skyldigheterna i lagstiftningen, deras vilja att i regel följa lagen och dess ekonomiska inverkningar på företagets verksamhet, sannolikheten för att ”åka fast” och risken för en offentlig negativ reaktion.

I idealfallet skulle tillsynsmyndigheterna ha en heltäckande bild av företagen som verkar i Finland, deras vilja och kompetens att följa lagstiftningen samt av produkterna och deras säkerhet och lagenlighet. I praktiken är det här krävande, eftersom kemikalieövervakningens potentiella objekt är så gott som alla företag som tillverkar, importerar, säljer och använder produkter och bl.a. offentliga aktörer såsom kommunerna och hälsovården. För att rikta in övervakningen och använda övervakningsmetoderna behövs därför riskbaserad prioritering och myndighetssamarbete. I vissa lagar föreskrivs mer detaljerat om myndighetens besiktningsskyldigheter. Enligt exempelvis 168 § i miljöskyddslagen ska den statliga tillsynsmyndigheten och den kommunala miljövårdsmyndigheten genom periodiska inspektioner regelbundet övervaka miljötillståndspliktiga, anmälningspliktiga och registreringspliktiga verksamheter. Kontrollobjekten ska väljas och kontrollfrekvensen bestämmas utifrån en bedömning av miljöriskerna.

Tillsynsmyndigheten har tillgång till olika medel för att hjälpa eller få verksamhetsutövaren att återgå till lagenlig verksamhet. De medel som myndigheten använder baserar sig alltid på lag, antingen på förvaltningslagen (se nästa stycke) eller på någon substanslag. Mera om dessa medel i kapitel 5.

Verksamhetsutövarnas (företags och t.ex. offentliga aktörers) självständiga agerande spelar en viktig roll, dvs. de sätt på vilka verksamhetsutövaren själv säkerställer att denne känner till sina skyldigheter, och i all sin verksamhet kan och vill följa dem (egentillsyn, kvalitetssystem m.m.). Här erbjuder myndigheten hjälp till exempel via råd och anvisningar. Tukes upprätthåller en lagstadgad nationell kemikalierådgivningstjänst, som har till uppgift att hjälpa i synnerhet små och medelstora företag att känna till sina åligganden enligt kemikalielagstiftningen (REACH-, CLP- och biocidförordningen). Man kan be rådgivningstjänsten om råd via ett e-formulär eller per telefon. När det gäller andra förordningar än REACH-, CLP- och biocidförordningarna ger man råd som en del av sin rådgivningsskyldighet enligt 8 § i förvaltningslagen.

Kemikalielagstiftningens politiska mål har skrivits in i själva författningarna och enligt dessa inriktas även övervakningen.

Förvaltningslag

Utöver av substansförordningarna (se stycke 3) styrs finländsk myndighetsverksamhet starkt av förvaltningslagen, i vars 6 § föreskrivs följande om förvaltningens rättsprinciper ”Myndigheterna skall bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder skall vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna skall skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.”

Förvaltningslagen förpliktar alla tillsynsmyndigheter som verkar i Finland. Vad gäller myndigheter som följer förvaltningslagen finns det även rikligt med tillgängliga beslut som baserar sig på tidigare tillsynspraxis till exempel om ändamålsenlig behandling av anmälningar som kommer in till myndigheten eller om övervakningsfall som motsvarar varandra. Dessutom finns tillgång till domstolars beslut i kontroversiella frågor gällande tolkning av lagstiftningen.

Övervakningens planmässighet och offentlighet

En del av övervakningen av kemikalier är alltid planmässig eller proaktiv, t.ex. i förväg planerad inriktning av övervakning mot en viss sektor eller olika övervakningsprojekt. En del av övervakningen är reaktioner på fall som uppdagas, dvs. reaktiv, t.ex. anmälningar från konsumenter, andra myndigheter eller företag om eventuellt lagstridiga situationer.

I Finland är kemikalieövervakningen riskbaserad, dvs. man försöker rikta in myndighetens resurser mot de punkter där lagstridighet medför de största riskerna för hälsan och miljön. Dessutom är en jämlik verksamhetsmiljö (level playing field) för verksamhetsutövare viktig när övervakningen riktas in. Satsningar görs kontinuerligt på övervakningens offentlighet.

Graden av riskbasering märks i det praktiska övervakningsarbetet särskilt när det gäller myndighetens inriktning av övervakningen på eget initiativ. Övervakningen inriktas på sådan verksamhet eller sådana produkter som kan orsaka betydande hälso- eller miljörisker om lagstiftningen inte följs.

Även i den reaktiva övervakningen påverkar riskbaseringen i hög grad vilka medel som tillsynsmyndigheten använder i situationen. Myndigheten kan reagera annorlunda på en anmälan än på en alldeles liten brist, om det utifrån anmälan ser ut som om den misstänkta lagstridigheten berör flera människor eller en stor omgivning, och den till sin natur är en allvarlig brist i efterlevnaden av lagen.

Jämlik verksamhetsmiljö för verksamhetsutövare innebär att tillsynsmyndigheten försöker upptäcka och ingripa i lagstridig verksamhet så att dessa företag inte får ekonomisk eller annan nytta när de låter bli att följa skyldigheterna i lagstiftningen (s.k. fripassagerare, free-riders). Jämlik behandling betyder också att tillsynsmyndigheten agerar på samma sätt i jämförbara situationer. Frågan blir aktuell till exempel när ett företag som är föremål för kontroll vet att även vissa andra företag agerar felaktigt på motsvarande sätt. Då händer det att företaget anmäler de andra företagen till myndigheten, och då kontrolleras i jämlikhetens namn även de andra företagen på motsvarande sätt. Ett enskilt övervakningsfall kan så här lätt bli till ett större övervakningsprojekt, när antalet likartade fall ökar under ärendets behandling.

Övervakningens offentlighet är en fråga i vilken det finns flera olika intressen i samhället. Konsumenterna och andra företag kan undvika lagstridiga produkter, när myndigheten meddelar om dessa med tydligt identifierbara uppgifter offentligt. En sådan kanal är exempelvis Tukes offentliga marknadsövervakningsregister, där det finns information om produkter som har återkallats från marknaden. Europeiska kommissionen publicerar varje vecka den s.k. Safety Gate-databasen (tidigare Rapex). I den meddelar EU-ländernas tillsynsmyndigheter om upptäckta lagstridiga produkter som utgör en allvarlig risk.

Företagen gynnas dessutom av den allmänna informationen om observationer från övervakningen, så att de kan förbättra sin verksamhet. När övervakningsinformation publiceras måste ändå alltid eventuell uppgiftssekretess i enlighet med offentlighetslagen eller någon annan substanslag beaktas. Uppgifter som ska hemlighållas (t.ex. hälsouppgifter, affärs- och yrkeshemligheter) får myndigheten inte publicera. Inte heller pågående övervakningsärenden är i regel offentliga.

Vad gäller övervakningens offentlighet styrs myndighetens agerande av lagstiftningen, konsumenternas rätt till information om en myndighets verksamhet, jämlikt bemötande av verksamhetsutövare samt en strävan efter att verka för en bättre hälsa och ett bättre miljöskydd samt en jämlik verksamhetsmiljö för verksamhetsutövarna via offentlig information.

3. Lagstiftning

I denna strategi behandlas närmast frågor som hänför sig till den nationella övervakningen av kemikalielagen (599/2013), lagen om kosmetiska produkter (492/2013) och lagen om växtskyddsmedel (1563/2011). I paragraferna om övervakning av dessa lagar förskrivs om övervakning av sammanlagt 8 EU-förordningar. EU:s kemikalieförordningar gäller som sådana inom hela EU-området och dessutom i EES-länderna. Verksamhetsutövarna ska på eget initiativ efterleva de skyldigheter som EU-förordningarna ålägger dem och följa med lagstiftningens utveckling.

Övriga bestämmelser i anslutning till kemikalier har samlats i bilaga 2. I en kommande uppdatering av strategin finns det skäl att överväga om strategins tillämpningsområde borde täcka även andra bestämmelser än de nedan nämnda.

3.1 Kemikalielag

I kemikalielagen (599/2013) föreskrivs om myndigheternas skyldigheter vad gäller nationell övervakning av EU-förordningarna om kemikalier. Dessutom ges företagen i lagen skyldigheter som hänför sig till lämnande av uppgifter om kemikalier och språkkrav för uppgifterna. I lagen föreskrivs även om ett nationellt tillståndsförfarande för vissa grupper av biocidprodukter under biocidförordningens övergångsperiod och om uppvisande av yrkeskompetens vid skadedjursbekämpning.

I REACH-förordningen regleras registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier samt om information i distributionskedjan. REACH står för Registration, Evaluation, Authorization and restriction of CHemicals. Mer information om skyldigheterna enligt REACH-förordningen finns på Tukes webbplats.

CLP-förordningen innehåller bestämmelser som baserar sig på klassificering, märkning och paketering av kemikalier enligt deras farliga egenskaper. CLP står för Classification, Labelling and Packaging of substances and mixtures. Mer information.

Biocidförordningen innehåller bestämmelser om godkännandeförfaranden för biocider och utsläppande på marknaden av biocidprodukter och föremål som behandlats med biocider. Biocider är bl.a. desinfektionsmedel för huden, ytor och dricksvatten, skadedjursbekämpningsmedel såsom rodenticider och insektsbekämpningsmedel, konserverings- och träskyddsmedel som används inom industrin och i industriprodukter, båtbottenfärger samt påväxthindrande ämnen för fartyg och vattenbruksutrustning. Mer information.

Tvättmedelsförordningen tillämpas på tvättmedel som innehåller ytaktiva ämnen och är avsedda för tvätt och rengöring. Tvättmedel är ämnen och blandningar avsedda för tvätt och rengöring av exempelvis kläder, tyger, kärl och andra hårda ytor, skölj- och blekmedel för kläder, hemmets allrengöringsmedel och blandningar för tvätt av maskiner och fordon. Mer information.

POP-förordningen gäller s.k. POP-föreningar (Persistent Organic Pollutant), med vilka avses långväga och mycket beständiga, giftiga ämnen som ackumuleras i organismerna. De flesta POP-föreningarna har tidigare använts i form av olika industrikemikalier, flamskyddsmedel eller bekämpningsmedel. Vissa är orenheter eller uppkommer oavsiktligt, bl.a. vid förbränning. Mer information: http://www.ymparisto.fi/pop och https://tukes.fi/sv/kemikalier/langlivade-organiska-foreningar-pop.

Kvicksilverförordningen gäller kvicksilver, dess föreningar och blandningar samt export, import, användning, upplagring och/eller tillverkning av vissa produkter som innehåller tillsatt kvicksilver samt nya användningsändamål för kvicksilver i produkter och tillverkningsprocesser. Användningen av kvicksilver i andra än nya produkter regleras redan i andra EU-förordningar. Mer information.

Förordningar givna med stöd av kemikalielagen eller nationella förordningar i anslutning till skyldigheter som förblivit i kraft:

I statsrådets förordning om undantag som gäller landets försvar vid tillämpningen av kemikalielagstiftningen (996/2010) föreskrivs om förfaranden i oundvikliga situationer där det med tanke på Finlands försvar är möjligt att avvika från kemikalielagen (744/1989 62a §; ändrad 408/2009) och till dess tillämpningsområde hörande REACH- och CLP-förordningarna samt Europeiska unionens bestämmelser. Förordningen som gäller ovan nämnda undantag har förblivit i kraft genom 2013 års kemikalielag
I förordningen om försvarsmaktens tillsynsmyndigheter enligt kemikalielagen (469/1992) föreskrivs om avvikelse från kemikalielagen (744/1989) när det gäller övervakning av efterlevnaden av kemikalielagen och bestämmelser och föreskrifter givna med stöd av den inom försvarsmakten.
Social- och hälsovårdsministeriets förordning om lämnande av uppgifter om kemikalier (553/2008) förutsätter att en anmälan om farliga kemikalier som är avsedda för yrkesmässigt bruk eller allmänt bruk görs till Tukes, den s.k. kemikalieanmälan. Sedan februari 2019 ska företag göra anmälan i KemiDigi-systemet.
I statsrådets förordning om detaljförsäljning av kemikalier (644/2013) finns bestämmelser om detaljförsäljning av vissa kemikalier.
I statsrådets förordning om biocidprodukter (418/2014) finns närmare bestämmelser om innehållet i skadedjursbekämpningsexamen och i specialexamen. Biocider omfattas också av Miljöministeriets förordning om ansökningar och anmälningar gällande biocidprodukter och deras verksamma ämnen (419/2014).

3.2 Lag om växtskyddsmedel (1563/2011)

Lagen om växtskyddsmedel har getts för verkställande av EU:s växtskyddsmedelsförordning och direktivet om hållbar användning av bekämpningsmedel (2009/128/EU, s.k. ramdirektivet). Yrkesmässig användning av växtskyddsmedel förutsätter bl.a. avläggande av examen, test av spridningsutrustning och uppföljning av integrerad bekämpning. I lagen föreskrivs även om övervakning, tvångsmedel och avgifter.

Växtskyddsmedelsförordningen innehåller bestämmelser på EU-nivå om godkännandeförfaranden för växtskyddsmedel och om utsläppande av preparat på marknaden. Växtskyddsmedel används för att skydda växter och växtprodukter mot skadegörare i jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsnäringarna samt på fritidsområden såsom golfplaner och stadsområden. I Finland är det tillåtet att sälja och använda endast växtskyddsmedel som är godkända av Tukes. Tukes fattar beslut om villkoren för användning av preparat. Endast växtskyddsmedel som är upptagna i växtskyddsmedelsregistret får säljas och användas.

Mer information.

EU har även gett en förordning som s.k. offentlig kontroll, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel. Kontrollmetoderna enligt den nya förordningen tillämpas huvudsakligen från 14.12.2019, men vissa krav till exempel i anslutning till laboratorieverksamhet först från och med 29.4.2022. Med anledning av förordningen kan ändringar krävas även i den nationella lagstiftningen.

3.3 Lag om kosmetiska produkter

I lagen om kosmetiska produkter (492/2013) finns bestämmelser om myndighetsuppgifterna och om språkkraven vad gäller information på kosmetiska produkter samt om vissa krav på märkning. Lagen tillämpas på övervakningen av EU:s kosmetikaförordning.

I kosmetikaförordningen finns skyldigheter för företag som tillverkar, importerar och distribuerar kosmetiska produkter. Skyldigheterna gäller bl.a. produkternas förpackningsmärkningar, säkerhetsbedömningar och anmälningar till kommissionens CPNP-portal. Mer information.

3.4 EU:s förordning om marknadskontroll

EU:s nya förordning om marknadskontroll gäller över 60 olika sektorlagstiftningar (EU) 2019/1020. I förordningen regleras bl.a. marknadstillsynsmyndigheternas uppgifter och samarbete med varandra. I förordningen betonas exempelvis övervakningen av e-handeln parallellt med den övriga övervakningen, att marknadstillsynsmyndigheterna agerar oberoende och opartiskt samt att verksamheten är fri från förutfattade meningar. Myndigheten ska enligt förordningen göra ändamålsenliga kontroller i tillräcklig omfattning (dokumentkontroller och vid behov fysiska laboratoriekontroller) utifrån tillräckliga sampel och prioritera sina resurser och sin verksamhet för att säkerställa en effektiv marknadskontroll. Förordningen börjar tillämpas huvudsakligen från och med 16.7.2021. Verkställandet av förordningen nationellt kommer att förutsätta ändring av flera nationella lagar så att de motsvarar förfarandena i EU-förordningen.

4. Tillsynsmyndigheternas uppgifter

4.1. Verkställighetsuppgifter

Allmän styrning, uppföljning och utveckling av verksamheten enligt kemikalielagen samt högsta ledning och styrning av övervakningen av att lagen och bestämmelserna som getts med stöd av lagen efterlevs tillkommer social- och hälsovårdsministeriet vad gäller förebyggande och bekämpning av risker och skador för hälsan som orsakas av kemikalier samt fysikaliska risker och skador i anslutning till kemikalier. När det gäller förebyggande och bekämpning av risker och skador för miljön som orsakas av kemikalier är det miljöministeriet som har kontrollansvaret.

Den allmänna styrningen och övervakningen av genomförandet av lagen om växtskyddsmedel och växtskyddsmedelsförordningen tillkommer jord- och skogsbruksministeriet.

Högsta ledning och styrning, uppföljning och utveckling av verksamheten för övervakning av lagen om kosmetiska produkter tillkommer social- och hälsovårdsministeriet.

Rådgivning

Alla myndigheter ska inom ramen för sin behörighet och enligt behov ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden (Förvaltningslag 8 §). Utöver detta föreskrivs i tre EU-förordningar; REACH-förordningen, CLP-förordningen och biocidförordningen separat om medlemsstaternas skyldighet att etablera rådgivningstjänster för att hjälpa i synnerhet små och medelstora företag att få grepp om sina skyldigheter enligt förordningarna. I Finland har skyldigheten att ordna kemikalierådgivningstjänsten ålagts Tukes. Rådgivningstjänstens webbtjänst finns på http://tukes.fi/sv/kemikalier och https://tukes.fi/sv/e-tjanster/kemikalieradgivning-for-foretag. Med hjälp av myndighetsrådgivning kan företagen bättre genomföra sina skyldigheter.

Tillståndsförfarande

Biocider och växtskyddsmedel omfattas av förhandsgodkännande som baserar sig på EU-förordningar, vilket innebär att biocider och växtskyddsmedel utan tillstånd inte får introduceras på marknaden eller användas. I Finland beviljas tillstånden av Tukes. För biocider går det också att söka ett s.k. unionstillstånd, som ansöks för marknaderna i flera EU-länder på en och samma gång. För biocidernas del är övergångstiden enligt lagstiftningen på hälft, och alla biocidprodukter omfattas inte än av tillståndsförfarandet. Företag ansöker om godkännande av biocidprodukter via Europeiska kemikaliemyndigheten ECHAs register över biocidprodukter R4BP.

För växtskyddsmedel gäller tillståndsförfarandet alla produkter. Växtskyddsmedel som inte har Tukes tillstånd får inte importeras till Finland och inte heller säljas eller användas här, inte ens för eget bruk. Endast växtskyddsmedel som är upptagna i Tukes växtskyddsmedelsregister får säljas och användas.

I REACH-förordningen föreskrivs om ett separat tillståndsförfarande för användning av de medel som nämns i bilaga XIV. Europeiska kommissionen beviljar tillstånden för dessa medel.

Ansvaret för försäljning eller annat tillhandahållande av kosmetika och andra än de ovan nämnda kemikalierna ligger huvudsakligen på företagen själva, och något separat tillståndsförfarande finns inte.

I denna strategi tar vi inte desto mer upp rådgivning eller tillståndsförfaranden eftersom ytterligare information om dem finns på Tukes webbplats.

4.2. Övervakningsuppgifter

Enligt kemikalielagen övervakas de ovan nämnda EU-förordningarna av olika myndigheter utifrån deras lagenliga befogenheter. Utgångspunkten vad gäller arbetsfördelningen i övervakningen av kemikalielagen är att olika myndigheter inte har överlappande befogenheter, dvs. när en myndighet har ålagts en viss övervakning har inte en annan myndighet befogenhet att ingripa i samma ärende. Kemikalielagstiftningen är ibland mycket invecklad, och därför har Tukes via lagstiftningen fått befogenhet att övervaka allt det som inte via lagstiftningen ålagts någon annan myndighet.

Övervakningsuppgifterna enligt lagen om växtskyddsmedel sköts av en numerärt mindre grupp av myndigheter, men en del av övervakningen som görs med stöd av kemikalielagen gäller även växtskyddsmedel (till exempel säkerhetsdatablad, kemikalieanmälan och varningsetikett).

Nedan har tillsynsmyndigheternas uppgifter vid övervakningen av olika aktiviteter grupperats enligt aktivitetens karaktär. En noggrann beskrivning av respektive myndighets uppgifter finns i lagtexten.

Import

Tullen

Tullen övervakar efterlevnaden av Europeiska unionens kemikalielagstiftning vid import, export och transitering av kemikalier och föremål som innehåller kemikalier samt bestämmelserna om biocidprodukter i kemikalielagen i samband med import, export och transitering av biocidprodukter. Vid import har Tullen befogenhet att övervaka kemikalier och föremål som behandlats med kemikalier. Vad gäller import av produkter till landet övervakar Tullen inom ramen för sin produktsäkerhetskontroll efterlevnaden av begränsningarna som anges i bilaga XVII till REACH-förordningen.

I sin övervakning följer Tullen tullagstiftningen och fullgör de uppgifter som ålagts en myndighet som kontrollerar de yttre gränserna i EU:s förordning om ackreditering och marknadskontroll (EU) 765/2008 (s.k. NLF-förordningen) och lagen om marknadskontroll av vissa produkter (2016/1137), om inte någonting annat föreskrivs om Tullens roll i annan lagstiftning i anslutning till kemikalier. Den nya EU-förordningen om marknadskontroll 2019/2020 kommer att ersätta NLF-förordningen även vad gäller kontroll av de yttre gränserna.

Vid övervakningen av kosmetiska produkter kontrollerar Tullen efterlevnaden av lagen och EU:s kosmetikaförordning vid import av kosmetiska produkter från områden utanför Europeiska unionen samt efterlevnaden av det exportförbud som avses i 12 §. Dessutom övervakar Tullen efterlevnaden av EU:s kosmetikaförordning när kosmetiska produkter levereras till Finland från länder inom Europeiska unionen i samband med att varupartier lossas och lagras i Finland.

Tillverkning, distribution, försäljning och marknadsföring

Säkerhets- och kemikalieverket

Säkerhets- och kemikalieverkets (Tukes) uppgift är att övervaka efterlevnaden av kemikalielagen och föreskrifter givna med stöd av den, REACH-förordningen, CLP-förordningen, tvättmedelsförordningen och biocidförordningen. Tukes ska även övervaka efterlevnaden av förbud och begränsningar som gäller tillverkning och utsläppande på marknaden av produkter som avses i artiklarna 3 och 4 i POP-förordningen och i artiklarna 5 och 8 i kvicksilverförordningen. Tukes övervakar efterlevnaden av alla de skyldigheter för vilka ingen annan myndighet har fastställts i kemikalielagen. I praktiken har man strävat efter att samla uppgifterna i anslutning till marknadsövervakning av kemikalier hos Tukes. Dessa övervakningsuppgifter sköts således av endast en central myndighet.

Enligt lagen om växtskyddsmedel hör det till Tukes uppgifter att svara för övervakningen av efterlevnaden av lagstiftningen om växtskyddsmedel och att ordna övervakningen vad gäller tillverkning, import, utsläppande på marknaden, marknadsföring samt importörers och distributörers hantering och upplagring. Även övervakningen av andra växtskyddsmedel, som inte har fastställts som Livsmedelsverkets uppgifter, hör till Tukes.

När det gäller kosmetiska produkter övervakar Tukes tillverkning, utsläppande och tillhandahållande på marknaden.

I praktiken hör det till Tukes uppgifter att övervaka att verksamhetsutövaren

iakttar registrerings- och anmälningsskyldigheter som gäller kemikalier samt förbud och begränsningar (REACH-förordningen) i samband med utsläppande av kemikalier på marknaden, dvs. försäljning och annan överlåtelse
iakttar de begränsningar som anges i artiklarna 3 och 4 i POP-förordningen och i artiklarna 5 och 8 i kvicksilverförordningen gällande produkter som innehåller POP-föreningar eller kvicksilver
klassificerar, märker och förpackar farliga kemikalier rätt (CLP-förordningen) innan de släpps ut på marknaden, dvs. före försäljning eller annat överlåtande
iakttar bestämmelserna gällande tvättmedel och kosmetika, dvs. sörjer vad gäller kosmetika som finns på marknaden för att produkterna har fått en säkerhetsbedömning innan de släpps ut på marknaden och att inga förbjudna ämnen använts i dem, endast tillåtna konserverings- och färgämnen samt UV-skydd har använts, och att produkternas märkningar är korrekta och har anmälts till kommissionens CPNP-portal. Dessutom fungerar Tukes som nationell fokalpunkt för behandling av de s.k. SUE-anmälningarna, dvs. behandling av oönskade biverkningar orsakade av kosmetiska produkter i enlighet med kosmetikaförordningen
ansöker hos Tukes om tillstånd att marknadsföra biocider och växtskyddsmedel i Finland
iakttar de skyldigheter som gäller elanordningar, förpackningsmaterial, kemikalierna i målarfärger och lacker, märkningar av sprängämnesprekursorer och detaljförsäljning av kemikalier
gör en kemikalieanmälan till Tukes om farliga kemikalier och skickar ett säkerhetsdatablad och vid behov inkluderade exponeringsscenarier till yrkesmässiga användare.

Tukes kemikalieövervakning fokuserar på såväl e-handel som importörer, partihandlare, industrin och fysiska butiker. Eftersom e-handeln hela tiden växer kommer dess vikt i övervakningen att öka ytterligare för att jämlik verksamhetsmiljö för verksamhetsutövare ska förverkligas och inga farliga eller lagstridiga produkter ska komma in i landet via e-handeln.

Finlands miljöcentral

Finlands miljöcentral övervakar att verksamhetsutövaren

gör en anmälan till SYKE innan en förbjuden eller begränsad kemikalie enligt den s.k. PIC-förordningen avlägsnas från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
iakttar skyldigheterna enligt POP-förordningen om användning av och avfallshantering i anslutning till kemikalier
iakttar skyldigheterna enligt Rotterdamkonventionen (FördS 107/2004) om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel

Användning och upplagring

Arbetarskyddsmyndigheten

Arbetarskyddsmyndighetens uppgifter i kemikalieövervakningen inriktas på övervakning av förhållandena där kemikalier används på arbetsplatserna. I praktiken betyder detta att regionförvaltningsverkens arbetarskyddsområden övervakar efterlevnaden av kemikalielagstiftningen i sådant arbete där arbetsgivaren är skyldig att följa arbetarskyddslagen. På arbetarskyddsmyndighetens tillsyns- och inspektionsuppgifter tillämpas lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen (44/2006). Till arbetarskyddsmyndighetens uppgifter hör att säkerställa att arbetsgivarna har sörjt för arbetsplatsernas säkerhet.

I övervakningen av arbetsförhållanden säkerställer arbetarskyddstillsynen att arbetsgivaren följer bestämmelserna i anslutning till arbetsförhållanden och att det är bra och tryggt att arbeta på arbetsplatsen. Utöver tillsynsarbetet styr, instruerar och informerar arbetarskyddsförvaltningen.

För kemikalielagstiftningens del innebär detta i praktiken att regionförvaltningsverkens ansvarsområden för arbetarskyddet i sin arbetarskyddstillsyn säkerställer att arbetsgivaren efterlever sina åligganden och skyldigheter, från och med att en skriftlig riskbedömning av kemiska faktorer har gjorts upp och att man i den arbetsplatsutredning som gjorts av arbetsplatsens företagshälsovård har utnyttjat den riskbedömning som arbetsgivaren har gjort.

Arbetsgivaren ska ha en utredning över och bedömning av faror på arbetsplatsen, en skriftlig riskbedömning när det gäller kemiska faktorer. Utredningen och bedömningen ska justeras när förhållandena ändras väsentligt och de ska även i övrigt hållas uppdaterade. Om arbetsgivaren inte har tillräcklig sakkunskap för utredning och bedömning av farorna i arbetet, ska hen anlita utomstående experter. I lagen om företagshälsovård föreskrivs exempelvis om anlitande av yrkesutbildade personer och experter inom företagshälsovården samt om arbetsplatsutredning.

Syftet är att företag och inrättningar som fungerar som arbetsgivare gör arbetstagarnas säkerhet och hälsa till ett rättesnöre för verksamheten samt att på arbetsplatserna skapa planmässiga och långsiktiga koncept som säkerställer att kraven i anslutning till arbetstagarnas säkerhet och hälsa uppfylls lagenligt. Denna verksamhetsmodell kan kallas för säkerhetsledning. Arbetsgivaren utreder och identifierar då tillräckligt systematiskt faktorer i arbetet eller arbetsmiljön som är skadliga eller farliga för arbetstagarens säkerhet eller hälsa. Dessa faktorer ska arbetsgivaren avlägsna, om det är möjligt.

Det är arbetsgivarens skyldighet att se till att arbetstagarens exponering för kemiska faktorer som är skadliga och farliga för säkerheten och hälsan blir så liten att den inte orsakar fara och skada för arbetstagarens säkerhet och hälsa eller den reproduktiva hälsan.

Beroende på tillverkarens egenskaper skulle begränsningen av exponering kunna göras på olika sätt. I första hand minskas exponeringen genom att ersätta en farlig kemisk faktor eller arbetsmetod med en mindre farlig. Om ett ersättande inte är möjligt, ska exponeringen minskas till så låg nivå som möjligt genom att undvika utsläpp, avlägsna utsläppen där de uppkommer, exempelvis genom att isolera ett arbetsmoment eller med ventilationslösningar, eller via personlig skyddsutrustning eller andra personliga skyddsåtgärder. Arbetsgivaren sörjer särskilt för nödvändiga skyddsåtgärder för att förhindra förgiftning, syrebrist eller andra motsvarande allvarliga faror, såsom cancer, allergiska sjukdomar samt fosterskador och genetiska skador.

Arbetsgivaren ska ha en uppdaterad kemikalieförteckning enligt handelsnamn över de kemikalier som används på arbetsplatsen. I kemikalieförteckningen ska utöver övriga uppgifter också finnas information huruvida det finns ett säkerhetsdatablad över kemikalien. Vid behov ska arbetsgivaren själv göra upp anvisningar för säker användning av kemiska faktorer. När det gäller användningskärl och -förpackningar för kemikalier ska uppmärksamhet ägnas åt att påskrifterna kan läsas utan besvär, på finska och/eller svenska och att påskrifterna gäller endast den aktuella kemikalien.

Om en riskbedömning visar att en särskild risk för olycka eller sjukdom föreligger på arbetsplatsen, ska arbetsgivaren se till att detta arbete inte utförs av någon annan än en som är kompetent för det och som har de personliga förutsättningarna för arbetet. Tillträde för andra personer till det farliga området borde förhindras.

Varje myndighet övervakar kemikalielagstiftningen inom sin egen sektor. I arbetarskyddsmyndighetens uppgifter ligger betoning och fokus på förhållandena där kemikalier används och den arbetarskyddstillsyn som gäller arbetsgivarens skyldigheter samt upptäckter som görs i samband med detta, så att det är säkert att arbeta på arbetsplatsen. Vid övervakningen av skyldigheter samt användningen av befogenheter följer man lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen (44/2006). Inom en nära framtid minskar arbetstagarnas exponering för kemiska faktorer genom att övervakningen bland annat inriktas på övervakning av bindande gränsvärden och på de arbetsplatser där farliga kemikalier används. Arbetarskyddsmyndigheten sörjer för övervakningen av REACH-förordningen i enlighet med kemikalielagen.

I enlighet med lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen är arbetarskyddsmyndigheten skyldig att anmäla missförhållanden och brister som uppdagas i samband med arbetarskyddstillsynen till en behörig myndighet. Anmälan kan exempelvis gälla säkerhetsdatablad som uppgjorts i strid med kemikalielagstiftningen, kemikalieförpackningar eller någonting annat i anslutning till kemikalielagen eller utsläppande av kemikalier på marknaden som förmodligen klart strider mot lagstiftningen, eller hantering av kemikalier som orsakar miljöfara. För kemikalielagstiftningens del avser detta exempelvis Tukes eller, när det gäller uppenbar hantering av kemikalier som orsakar miljöfara, NTM-centralen.

Närings-, trafik- och miljöcentralen och kommunens miljöskyddsmyndighet

Närings-, trafik- och miljöcentralen och kommunens miljöskyddsmyndighet (miljöskyddsmyndigheter) övervakar verksamhetsutövarnas användning och upplagring av kemikalier (inkl. tillverkning) för förhindrande och bekämpning av miljöskador. Miljöskyddsmyndigheterna övervakar verksamhet på vilken miljöskyddslagen tillämpas, dvs. verksamhet som kan medföra en risk för förorening av miljön.

I 189 § i miljöskyddslagen fastställs vilka funktioner NTM-centralen, och vilka de kommunala myndigheterna ska övervaka.

Med stöd av 11 § i kemikalielagen övervakar miljöskyddsmyndigheten vissa skyldigheter som verksamhetsutövare har i enlighet med EU:s kemikalielagstiftning och kemikalielagen. Till övervakningen av REACH-förordningen hör att övervaka att bruksförhållanden och säkerhetsåtgärder som fastställts för bruk av ett ämne efterlevs (artiklarna 14.6, 37.5 och 37.6), dvs. i praktiken övervakning av efterlevnaden av anvisningarna i säkerhetsdatabladet. Till övervakningen av REACH-förordningen hör även övervakning av användningen av ett ämne som kräver tillstånd (avdelning REACH VII) samt övervakning av användningen av ett begränsat ämne. (artikel 67).

I praktiken sker kemikalieövervakningen särskilt i samband med kontroll av tillstånd enligt miljöskyddslagen. I dessa är myndighetens uppgift att säkerställa att de föreskrifter om bedömning av miljöriskerna som getts i miljötillståndet, säkerhetskraven i fråga om skadliga ämnen, begränsningen av utsläpp, observation och rapportering efterlevs i verksamheten. Dessutom bör myndigheten säkerställa att de allmänna skyldigheterna gällande kemikalier som föreskrivs i miljöskyddslagen efterlevs i verksamheten. Dessa är skyldigheten att känna till verksamhetens konsekvenser för miljön på grund av de kemikalier som används, verksamhetens risker för miljön och hanteringen av dem (MSL 6 §), beredskapsskyldighet (MSL 15 §), skyldighet att bekämpa förorening (MSL 14 §), särskilda skyldigheter vid användning av kemikalier (MSL 19 §) och skyldighet att välja (MSL 19 §). Övervakning sker dessutom exempelvis då verksamhetsutövarna presenterar planer och i samband med ändringsprocessen för ett miljötillstånd samt utifrån anmälningar. Med stöd av miljöskyddslagen inspekterar NTM-centralerna också flera andra förordningar som gäller kemikalier (bilaga 2).

Miljöskyddsmyndigheten övervakar även att begränsningarna för användning av ett ämne som omfattas av POP-förordningen (artiklarna 3 och 4) efterlevs, kvicksilverförordningen efterlevs samt att de villkor och förutsättningar för användning av en biocidprodukt som anges i godkännandebeslutet för biocidprodukten efterlevs.

NTM-centralen övervakar användningen av växtskyddsmedel och hantering och upplagring av växtskyddsmedel i anslutning till användningen, till exempel inom lantbruket och i växthus. Livsmedelsverket styr övervakningen. NTM-centralen övervakar även flygspridning av växtskyddsmedel med stöd av 22 § i lagen om växtskyddsmedel.

Försvarsmakten

Försvarsmakten övervakar efterlevnaden av kemikalielagen och Europeiska unionens kemikalielagstiftning i försvarsmaktens militära verksamhet och dess övningar, vid objekt som kräver särskilt försvarsmässigt skydd samt i krishanteringsuppdrag.

Vid objekt som inte kräver ovan nämnt särskilt skydd utförs övervakningsuppgifterna av andra tillsynsmyndigheter i enlighet med kemikalielagen.

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket ansvarar för övervakningen av användning samt hantering och upplagring i samband med användningen genom att vägleda närings-, trafik- och miljöcentralerna i deras övervakning av användningen. Till NTM-centralernas och Livsmedelsverkets uppgifter hör även övervakningen i anslutning till jordbruksstöden. En förutsättning för beviljande av stöd till fullt belopp är bl.a. att odlaren har använt endast godkända växtskyddsmedel. Om odlaren bryter mot de kompletterande villkoren för växtskyddsmedel, minskas stöden. På grundnivån för miljöersättning finns dessutom krav i anslutning till växtskyddsmedel, så att även miljöersättningen minskas om odlaren bryter mot minimikraven. Livsmedelsverket och Tukes gör tillsammans upp ett årligt övervakningsprogram för övervakning av försäljning och användning av växtskyddsmedel.

5. Övervakningsmetoder

Lagarna ger tillsynsmyndigheten metoder för att säkerställa att företagen följer sina skyldigheter enligt lagstiftningen. Vid övervakningen av kemikalielagen följer Tukes, Finlands miljöcentral, NTM-centralen och kommunens miljöskyddsmyndighet de övervakningsmetoder som finns i kemikalielagen. Tullen följer i sin övervakning tullagstiftningen och EU:s förordning om ackreditering och marknadskontroll (EU 765/2008) samt lagen om marknadskontroll av vissa produkter (2016/1137), till den del som det inte föreskrivs om Tullens övervakningsmetoder i annan lagstiftning. På arbetarskyddsmyndighetens tillsyns- och inspektionsuppgifter tillämpas lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen (44/2006).

Lagarna ger tillsynsmyndigheten rätt att göra inspektioner, få information, utbyta information med andra tillsynsmyndigheter och ge verksamhetsutövaren förpliktande beslut. Varje tillsynsmyndighet tillämpar dessa lagenliga metoder på de sätt som den egna myndigheten bestämmer. Allmänt taget kan det i myndighetsverksamhet till exempel bli aktuellt med:

Förbud eller åläggande

Om en produkt eller verksamhet har säkerhetsbrister eller om produkten eller verksamheten annars inte överensstämmer med kraven, kan tillsynsmyndigheten ge företaget ett förbud som rör produkten eller verksamheten. Myndigheten kan också beordra företaget att sluta vidarebefordra produkter i leveranskedjan, eller beordra företaget att ändra en produkt eller verksamhet så att den uppfyller lagens krav eller att fullgöra vissa åtgärder, till exempel göra upp sådana dokument som lagstiftningen kräver.

Tillbakadragande från marknaden

Om en produkt har betydande brister i säkerheten, eller produkten strider i övrigt på ett betydande sätt mot kraven som gäller den, kan Tukes beordra att produkten dras tillbaka från marknaden.

Tillbakadragande från marknaden innebär att företaget måste:

upphöra med försäljning eller annan överlåtelse av produkten
vidta snabba åtgärder för att samla in de produkter som finns hos återförsäljarna.

Återkallelseförfarande

Om en produkt är behäftad med allvarliga säkerhetsbrister, som är skadliga för hälsan, egendom eller miljön, kan Tukes ge ett föreläggande om återkallelse av produkten.

Återkallelse innebär att företaget utöver att dra tillbaka produkten från marknaden även måste:

vidta åtgärder för att samla in produkterna som inte överensstämmer med kraven från konsumenterna eller andra slutanvändare
informera konsumenter och andra slutanvändare om vilken risk produkten orsakar och be konsumenterna och slutanvändarna att returnera produkten. Informationen ska vara så omfattande som möjligt och inriktas så att den når så många konsumenter som möjligt som har produkten.

När ovan nämnda myndighetsbeslut fattas har tillsynsmyndigheten även möjlighet att förena beslutet med vite eller hot om tvångsutförande. Vite är inte ett straff utan dess syfte är att säkerställa att beslutet efterlevs. Vite kan påföras först efter att det står klart att verksamhetsutövaren inte fullgör de krav som ställts i beslutet. Tvångsutförande innebär, att omverksamhetsutövaren inte själv fullgör de krav som ställts i beslutet, kan myndigheten utföra åtgärderna på egen bekostnad, och debitera verksamhetsutövaren för kostnaderna i efterskott.

Tillsynsmyndigheten kan även rikta en utredningsbegäran till polisen, om verksamhetsutövaren har brutit mot sådana skyldigheter som ingår i straffbestämmelserna i lagen. Vid övervakningen av kemikalielagen och kosmetikalagen har begäran om utredning överlämnats åt tillsynsmyndigheten för övervägande. I lagen om växtskyddsmedel föreskrivs att Tukes eller Livsmedelsverket gör polisanmälan vid en misstänkt förseelse mot lagen om växtskyddsmedel om den aktuella förseelsen inte som helhet ska anses som uppenbart ringa.

I kemikalieövervakningen är utgångspunkten att verksamhetsutövaren instrueras i efterlevnaden av skyldigheterna enligt lagstiftningen, och tillsynsmyndigheten försöker styra verksamhetsutövaren att agera lagenligt. I regel ges företaget ett förpliktande och överklagbart beslut, då

det aktuella lagstridiga läget medför en risk för hälsan eller miljön, eller skadar en jämlik verksamhetsmiljö för företagen (level playing field)
verksamhetsutövaren inte vidtar åtgärder för att korrigera lagstridigheten snabbt och på eget initiativ efter att ha fått meddelandet av myndigheten.

6. Samarbete och kommunikation

6.1 ECHAs tillsynsforum

Europeiska kemikaliemyndighetens (ECHA) tillsynsforum (Forum) övervakar REACH-, CLP- och PIC-förordningarna i EU. Norge, Island och Liechtenstein har motsvarande myndighetsnätverk. I anslutning till tillsynsforumet grundades 2017 ett forum (BPRS-undergruppen) för informationsutbyte och övervakning av verkställigheten av biocidförordningen (BPR). Tillsynsforumet och dess biocidgrupp har till uppgift att se till att övervakningen av dessa EU-förordningar sker samordnat och harmoniserat. Till tillsynsforumets uppgifter har lagts även övervakningen av informationsutbyte enligt EU:s POP-förordning. Tillsynsforumet har grundats och om dess uppgifter föreskrivs i EU-förordningar.

Finlands representant och suppleant samt biocidgruppens medlem är för närvarande alla från Tukes. Finlands kemikaliemyndigheter deltar var och en inom ramen för sina befogenheter i Tillsynsforumets samordnade tillsynsprojekt. Tillsynsforumet driver s.k. REF-projekt (förkortning av REACH-EN-FORCE), i vilka i regel samtliga medlemsländer deltar på något sätt. Dessutom samordnar Tillsynsforumet s.k. pilotprojekt, vilka syftar till att främja övervakning omfattande hela EU och få fram bästa praxis för övervakning. Tillsynsprojektens slutrapporter läggs upp på Tillsynsforumets webbplats.

Finland gynnas av Tillsynsforumets arbete. Tillsynsprojekt som avtalats inom ramen för Tillsynsforumet ger effekt på övervakningen inom hela EU-området, och gör företagen medvetna om sina skyldigheter. Inom tillsynsprojekten skapas gemensamma riktlinjer enligt vilka även rapporteringen till Tillsynsforumet sker. På så vis får man enhetlig information om övervakningsresultat från de olika länderna. I Tillsynsforumets arbete dryftar man även gemensamma tolkningar på ibland invecklade bestämmelser i REACH-, CLP- eller biocidförordningen. Det är viktigt särskilt för de aktörer som övervakningen gäller att tillsynsmyndigheten tolkar kraven så samstämmigt som möjligt i alla länder som tillämpar förordningen.

Å andra sidan kräver Tillsynsforumets arbete mycket resurser, och nationellt är det nödvändigt att prioritera sätten för deltagande.

6.2 Kommissionens arbetsgrupp för övervakning av växtskyddsmedel

För att främja samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna för växtskyddsmedel har en separat arbetsgrupp som leds av kommissionen tillsatts. Syftet med även denna grupp är att främja harmoniserade tolkningar av förordningen och effektivisera övervakningen. I gruppen har man bl.a. kommit överens om kvantitativa mål i fråga om provtagning för att få information på EU-nivå om lagenligheten hos de växtskyddsmedel som finns på marknaden. Finlands representant i kommissionens arbetsgrupp för övervakning av växtskyddsmedel är från Tukes.

6.3 Kommissionens arbetsgrupp för övervakning av kosmetiska produkter

Kommissionen samordnar EU-ländernas nätverk av tillsynsmyndigheter för kosmetika, det s.k. ”PEMSAC”, som håller möten cirka två gånger om året. Gruppen går igenom ändringar och ändringsbehov i kosmetikalagstiftningen, och försöker komma fram till gemensamma tolkningar av skyldigheter enligt EU:s kosmetikaförordning. Från Finland deltar Tukes representant i arbetsgruppen.

6.4 Informationssystem

Kommissionen upprätthåller en databas om övervakning av produkter, det s.k. ICSMS-systemet, i vilket medlemsländernas tillsynsmyndigheter sparar information om produkter som kontrollerats i EU-området, och om deras brister. I Finland använder Tukes ICSMS-systemet, men kemikalieprodukter började sparas i systemet först i början av 2019. I systemet finns även procedurer för överföring av produkttillsynsfall mellan medlemsländernas produkttillsynsmyndigheter.

Det nationella systemet för anmälning av kemikalieinformation KemiDigi blev färdigt i början av 2019. Företag som hanterar, tillverkar och importerar farliga kemikalier gör anmälningar om kemikalier till flera olika myndigheter. Efter införandet av KemiDigi sparar företagen som hanterar och importerar farliga kemikalier själva kemikalieinformationen i KemiDigi, där den finns tillgänglig för alla myndigheter som behöver den. KemiDigi ersätter även det nationella kemikalieproduktregistret. KemiDigi ger tillsynsmyndigheterna bättre tillgång till informationen om kemikalier än tidigare, och systemets funktion och användbarhet är högst väsentlig. I den fortsatta utvecklingen av KemiDigi behöver man även utreda möjligheterna att använda systemet som ett gemensamt verktyg för utbyte av övervakningsinformation mellan tillsynsmyndigheterna.

Tukes har också tillgång till ECHAs datasystem Interact Portal, med vilket tillsynsmyndigheten får och kan dela t.ex. konfidentiell information i anslutning till övervakning.

Tillsynsmyndigheterna, dvs. Tullen och Tukes samt Giftinformationscentralen har tillgång till anmälningsportalen för kosmetiska produkter CPNP, som EU-kommissionen administrerar. I portalen ska finnas en anmälan om alla kosmetiska produkter som finns på EU:s marknad.

6.5. Nationellt samarbete

Tukes samordnar ett samarbetsnätverk vars syfte är att främja samarbetet mellan myndigheter vid övervakning av kemikalielagen och lagen om växtskyddsmedel. Nätverkets uppgift är att dela information om aktuella övervakningsrelaterade frågor samt om planering och resultat av övervakningen. Inom ramen för nätverket kan man samarbeta i tillsynsprojekt eller i enskilda övervakningsfall och i EU-rapporteringen. Dessutom fungerar nätverket som Europeiska kemikaliemyndigheten ECHAs tillsynsforums informationskanal för tillsynsmyndigheterna och vid behov som samordningsgrupp för deltagarna i gemensamma tillsynsprojekt. I nätverket ingår för närvarande Tukes (nätverkets sammankallare och ledare), jord- och skogsbruksministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, miljöministeriet, regionförvaltningsverkets arbetarskyddsansvarsområde, Försvarsmakten, Finlands miljöcentral, NTM-centralerna, Tullen och Tullaboratoriet. Fimea och Livsmedelsverket kallas med i verksamheten.

Myndigheterna kan även dela konfidentiell information mellan sig, om det är nödvändigt med tanke på övervakningen. I enskilda övervakningsfall kan exempelvis arbetarskydds- eller miljöskyddsmyndigheten överföra till Tukes för behandling en vid övervakningen uppdagad brist i påskriften på en farlig kemikalie, tillhandahållandet av säkerhetsdatabladet eller försäljningen av en begränsad kemikalie. När det gäller anmälningar från andra myndigheter tas dessa helst emot per e-post på kemikaalivalvonta (at) tukes.fi. Företag och konsumenter kan göra en anmälan till Tukes om en möjligtvis lagstridig produkt via formuläret som finns under E-tjänster på Tukes webbplats.

I KEHYS-gruppen, som består av NTM-centralernas miljöskyddsövervakare, regionförvaltningsverkets miljötillståndsmyndigheter och miljöministeriets tjänstemän behandlas cirka fyra gånger om året frågor som gäller användning och upplagring, riskhanteringsmetoder, utsläpp och övervakning i anslutning till kemikalier.

Kemikaliedelegationen är ett samarbetsorgan som samordnas av social- och hälsovårdsministeriet. I delegationen sitter representerade utöver de myndigheter som kemikalielagen förutsätter även företrädare för industrin, handeln och arbetstagarnas intressebevakningsorganisationer samt representanter för forskningsinstitutioner och frivilligorganisationer. Delegationen har dessutom tre sektioner; biocidsektionen, sektionen för internationella ärenden och produktsektionen, i vilka även frågor i anslutning till övervakning kan tas upp.

6.6 Nationellt kemikalieprogram och kommunikationsplanen för kemikalier

I Finland bereddes ett nationellt kemikalieprogram 2012, och det uppdaterades 2016 och 2017. I programmet beskrivs centrala mål inom kemikaliesäkerhet för Finland och åtgärder för hur målen ska uppnås. Ett mål i programmet var att bereda en nationell kommunikationsplan för kemikalier. Åren 2018–2020 ställs för kommunikationsplanen för kemikalier upp bl.a. följande mål

främja kommunikationssamarbetet mellan flera olika myndigheter och forskningsinstitutioner som ansvarar för kemikalieärenden
sköta kommunikationen så effektivt som möjligt och förena knappa resurser
riskbaserat identifiera de viktigaste målgrupperna och målgruppsspecifika kommunikationsmålen och fastställa gemensamma huvudbudskap i kommunikationen
identifiera aktuella kommunikationsteman och säkerställa informationsutbytet om dessa mellan myndigheterna och forskningsinstitutionerna

Man bör försöka uppnå dessa mål även när det gäller utvecklingen av inriktningen på kemikalieövervakningen. Tillsynsmyndigheternas praktiska samarbete enligt kemikalieprogrammet bör främjas riskbaserat för att i form av samarbete mellan myndigheterna upptäcka och lösa problem som kemikalier orsakar.

6.7 Offentlig information om övervakningen

Tukes publicerar offentlig information om övervakningen bl.a. i marknadsövervakningsregistret och från början av 2019 även i kommissionens ICSMS-system. Tukes årliga kemikalieövervakningsplan publiceras på Tukes webbplats. Europeiska kommissionen publicerar varje vecka uppgifter som tillsynsmyndigheter i EU-länderna har anmält om produkter som orsakar allvarlig risk (Safety Gate-databasen).

Årliga rapporter om övervakningen av växtskyddsmedel lämnas till EU- kommissionen. Dessutom är övervakningen av växtskyddsmedel en del av de s.k. VASU-rapporterna, i vilka övervakningen av hela livsmedelskedjan beskrivs. Mer information.

Om kemikalieövervakningen och dess resultat kommuniceras även på andra sätt, bl.a. i kanaler i sociala medier.

Samarbetet mellan myndigheter är högst väsentligt även i kommunikationen. Genom myndigheters gemensamma kommunikationskampanjer har man effektivt kunnat varna befolkningen för farliga produkter, och instruera företag att tillämpa rätt bestämmelser i fråga om produkter som ligger på gränssnittet mellan olika lagstiftningar.

7. Strategiska fokus i kemikalieövervakningen och utveckling av övervakningen

Europeiska kemikaliemyndighetens Tillsynsforum har publicerat sitt 5-åriga handlingsprogram Forum Work Programme 2019–2023. I programmet beskrivs följande prioriteter för kemikalieövervakning inom EU 2019–2023:

övervakning av EU-import och samarbete med Tullen
övervakning av e-handeln
samarbete mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter i skötseln av gränsöverskridande övervakningsfall
övervakning av REACH-registrering och övervakning av nya riskhanteringsmetoder (t.ex. tillstånd, nya begränsningar)
klassificeringar enligt CLP-förordningen, övervakning av märkningar och barnsäkra förslutningar samt övervakning av nya uppgifter som ska lämnas till Giftinformationscentralen från och med 2020
övervakning av aktiva biocidämnen i biocidprodukter samt
genomförande av tillsynsprojekt omfattande hela EU och samarbete med övriga tillsynsmyndigheter

När tillsynsmyndigheterna agerar enligt dessa prioriteringar har de fortfarande en enorm mängd företag och produkter som skulle kräva prioriterad övervakning. Nationellt finns det fortsättningsvis behov av att precisera övervakningens fokus.

Övervakningsåtgärderna ska fokusera på de områden där nyttan av myndighetens insats är störst. Övervakningens fokus ligger således främst på de kemikalier, föremål och verksamheter som orsakar störst risk.

Fastställandet av graden av riskbasering och tillämpningen i praktiken är en utmaning i ett läge där mängden uppgifter vida överstiger resurserna. När mängden forskningsdata ökar ändras även synen på olika riskers prioritet och myndighetens behov av att reagera. Fokuseringen av övervakningsåtgärder enligt risk är krävande, men nödvändig.

Premissen är att risken utgörs av kemikaliens farliga egenskap och människans eller miljöns exponering för denna kemikalie. CMR-ämnen (cancerframkallande, ämnen som skadar könscellernas arvsmassa och reproduktionsstörande ämnen) och PBT-ämnen (ämnen som stannar och samlas i miljön och giftiga ämnen) är begränsade på många sätt i lagstiftningen, och övervakningen av dessa begränsningar och förutsättningar för användning är i regel riskbaserad övervakning. Även akut giftiga, sensibiliserande och frätande ämnen orsakar stor risk om exempelvis deras klassificering, märkningar, förpackningar eller användning inte följer förpliktelserna i lagstiftningen.

Utökat samarbete för identifiering av de riskbaserat viktigaste övervakningsobjekten Myndigheterna som utför kemikalieövervakning i Finland är självständiga aktörer vilkas övervakningsprioriteter och årsplaner bereds internt i respektive myndighets verksamhet. Myndigheternas resurser är också rätt begränsade i förhållande till verksamheten som ska övervakas. Dessutom orsakar viss lagstridig verksamhet en större risk för hälsan, miljön eller den jämlika konkurrensen än annan. Syftet med kemikaliemyndigheternas samarbetsnätverk är att dela information om olika övervakningsprojekt och övervakningens fokus. Det finns ändå skäl att fundera över om projekt skulle kunna planeras och genomföras mera tillsammans, och om ett tätare samarbete än dagens skulle kunna utvecklas. Ett gott samarbete mellan myndigheterna möjliggör också till exempel en effektiv övervakning av distansförsäljning av produkter, så att försäljningen av farliga och lagstridiga produkter kan begränsas och medborgarna informeras om vilka risker lagstridiga produkter orsakar.

I det nationella kemikalieprogrammet (KELO) har man skrivit in åtgärdsrekommendationer, som ska beaktas även när fokusområden för övervakningen väljs. I punkt 3.2 i KELOs målsättning anges att man ska Förbättra tillsynsmyndigheternas samarbete inom arbetarskyddet och miljöskyddet och rikta in övervakningen riskbaserat för att upptäcka och lösa problem som kemikalierna orsakar i företag. Under målsättning 2 finns dessutom följande rekommendationer i anslutning till exponering för kemikalier:

KELO målsättning 2.1; Utreda befolkningens exponering för kemikalier
KELO målsättning 2.2; Utreda exponering på arbetsplatser
KELO målsättning 2.3; Effektivisera uppföljningar och kartläggningar av ämnen som är skadliga för miljön
KELO målsättning 2.4; Effektivisera kontrollen av utsläpp av skadliga ämnen och deras inverkningar

För en fokusering på riskbaserad övervakning och ett närmare övervakningssamarbete mellan tillsynsmyndigheterna anses det nödvändigt att etablera en nationell sakkunniggrupp (Riskgrupp). Gruppen skulle samtidigt kunna fungera som expertgrupp i olika frågor om riskbedömning av kemikalier. Gruppen skulle bestå av kemikaliemyndigheterna och experter från forskningsinstitutioner (THL, TTL och SYKE). Gruppen skulle samlas några gånger om året och sammankallas av Tukes. Gruppen skulle fungera som kontaktnätverk i främjandet av samarbetet och informationsutbytet mellan myndigheter och forskningsinstitutioner.

8. Slutsatser och uppdatering av strategin

Denna kemikalieövervakningsstrategi har beretts som en del av verksamheten i de nationella kemikaliemyndigheternas samarbetsnätverk. I Finland har myndigheterna goda samarbetsrelationer och en okomplicerad dialog. Att skapa prioriteter som gäller gemensam övervakning tar ändå tid och kräver insatser. Denna övervakningsstrategi är tillsynsmyndigheternas gemensamma syn på nuläget: vem övervakar, vad övervakas, hur sker övervakningen samt hur kommunicerar och samarbetar myndigheterna.

Strategin behöver uppdateras regelbundet. Ändringar i lagen och EU-bestämmelserna kräver justeringar även vad gäller uppdateringen av denna strategi. Möjligheterna till myndighetssamarbete kan förbättras när det nya systemet KemiDigi för lämnande av kemikalieinformation har tagits i bruk helt. Även inrättandet av en nationell riskgrupp kan ha en viktig inverkan på tillkomsten av gemensamma övervakningsprioriteter.

Bilaga 1 Länkar till mer information om övervakningen

Tukes övervakningsplan för kemikalieprodukter 2020

Anvisning för miljötillsyn

NTM-centralernas tillsynsprogram

Bilaga 2 Övriga bestämmelser som gäller kemikalier

Produkter och avfall

Lag om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer (73/2021) Polisen och Tukes övervakar

Lagen om begränsning av användning av farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (387/2013) och MM:s förordning (419/2013). Tukes övervakar

Lagen om ädelmetallarbeten (1029/2000) och statsrådets förordning om ädelmetallarbeten (1148/2000). Tukes övervakar

Avfallslagen (646/2011). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Statsrådets förordning om avfallsförbränning (151/2013). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Statsrådets förordning om skrotfordon och om begränsning av användningen av farliga ämnen i fordon (123/2015). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Statsrådets förordning om begränsning av användningen av PCB-utrustning och om behandling av PCB-avfall (958/2016). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Statsrådets förordning om förpackningar och förpackningsavfall (518/2014). Tukes och miljöskyddsmyndigheten övervakar

Statsrådets förordning om batterier och ackumulatorer (520/2014). Tukes övervakar

Statsrådets förordning om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (519/2014). Tukes övervakar

Förordning om tändvätskor för grillkol (947/1973). Tukes övervakar

EU:s byggproduktförordning (EU) nr 305/2011. Tukes övervakar

Lagen om leksakers säkerhet (1154/2011). Tukes övervakar

Narkotikalagen (373/2008). Fimea övervakar

EU:s bestämmelser om narkotikaprekursorer: (EG) nr 273/2004, (EG) nr 111/2005, (EU) 2015/1011, (EU) 2015/1013. Om övervakning av narkotika på Fimeas webbplats.

Industriell hantering och upplagring av farliga kemikalier

Lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005)
Statsrådets förordning om övervakning av hanteringen och upplagringen av farliga kemikalier (685/2015)
Statsrådets förordning om säkerhetskraven vid industriell hantering och upplagring av farliga kemikalier (856/2012)
Statsrådets förordning om övervakning av hanteringen och upplagringen av farliga kemikalier (i huvudsak upphävda, 8 kap. har förblivit i kraft) (59/1999)
Förordning om övervakning av industriell hantering och upplagring av farliga kemikalier inom försvarsförvaltningen (78/1996)
Statsrådets beslut om behållare med farliga ämnen och om märkning av dem (421/1989)
Handels- och industriministeriets beslut om brännbara vätskor (313/1985)
Handels- och industriministeriets beslut om hantering och upplagring av farliga kemikalier på distributionsstation (415/1998)
Handels- och industriministeriets beslut om hantering och upplagring av bensin (181/2000)
Statsrådets beslut om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar vid upplagring och distribution av bensin (468/1996)
Statsrådets förordning om säkerhetskraven vid tillverkning, hantering och upplagring av explosiva varor (1101/2015)
Statsrådets förordning om övervakning av tillverkningen och upplagringen av explosiva varor (819/2015)
Lagen om explosiva varors överensstämmelse med kraven (1140/2016)
Statsrådets förordning om explosiva varors överensstämmelse med kraven (1440/2016)
Förordning om explosionsfarliga ämnen inom gränsbevakningsväsendet och polisen (731/1983)
Förordning om försvarsmaktens explosiva varor (648/1996)
Försvarsministeriets förordning om militära explosiva varor (772/2009)
Lagen om pyrotekniska artiklars överensstämmelse med kraven (180/2015)
Statsrådets förordning om säkerheten vid sprängnings- och brytningsarbeten (644/2011)
Statsrådets beslut om samarbetet mellan myndigheter vid verkställande av besiktningar rörande explosiva ämnen (280/1978)
Statsrådets förordning om pyrotekniska artiklars överensstämmelse med kraven (719/2015)

Luftvård

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 517/2014 om fluorerade växthusgaser och om upphävande av förordning (EG) nr 842/2006 (F-gasförordningen). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (Ozonförordningen). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om kompetenskrav för den som hanterar anordningar som innehåller fluorerade växthusgaser eller ämnen som bryter ned ozonskiktet (766/2016). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om begränsning av utsläpp som leds ut i luften från vissa verksamheter och anläggningar som använder organiska lösningsmedel (64/2015) (Industri-VOC). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa målarfärger och lacker samt produkter för fordonsreparationslackering (837/2005) (Produkt-VOC); Tukes svarar för ordnandet av övervakningen, miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om luftkvaliteten (79/2017). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften (113/2017). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om återvinning av bensinångor vid distributionsstationer (1085/2011). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Vattenvård

Statsrådets förordning om ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön (1022/2006). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om avloppsvatten från tätbebyggelse (888/2006). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Miljöskyddslag för sjöfarten (1672/2009). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Skydd av markgrunden

Statsrådets förordning om bedömning av markens föroreningsgrad och saneringsbehovet (214/2007). Miljöskyddsmyndigheten övervakar
Statsrådets förordning om återvinning av vissa avfall i markbyggnad (843/2017). Miljöskyddsmyndigheten övervakar

Övriga

Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) och förordningar givna med stöd av den (i förordningarna i anslutning till ett bygges sundhet anges gränsvärden för utsläpp av vissa ämnen)
Social- och hälsovårdsministeriets förordning om sanitära förhållanden i bostäder och andra vistelseutrymmen samt om kompetenskrav för utomstående sakkunniga (545/2015)
Social- och hälsovårdsministeriets förordning om kvalitetskrav på och kontrollundersökning av hushållsvatten (683/2017)